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周宏春:推动供给侧改革 改善环境质量

发布日期:2016-05-24 新闻来源:中国环境报
     实现全面建成小康社会目标,环境质量必须在供给侧结构性改革中得到明显改善。环境是供给侧和需求侧的矛盾统一体,供给侧结构性改革给环境质量改善带来极大机遇,生态环境短板也应当在供给侧结构性改革中得到补齐。
    
     环境是供给侧和需求侧的矛盾统一体
    
     供给侧结构性改革,既是经济学概念,也是管理学或政治经济学概念。从经济学角度出发,强调从生产领域优化供给结构,扩大有效供给,减少无效供给,提高供给结构的灵活性和适应性,提高全要素生产率。通过供给结构优化升级以满足变化了的需求,使供给体系更好地适应需求结构的变化。经济学家从投资、消费、出口的需求端,以及土地、劳动和全要素生产率的供给端,讨论供给侧结构性改革的必要性、重点任务和政策措施等,并为我国强化转型动力、新增长点培育等建言献策。我国供给侧结构性改革的重点是,要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板(简称“三去一降一补”),目的是落实好以人民为中心的发展思想,解放和发展生产力,更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需求。
    
     环境是供给侧与需求侧的矛盾统一体。可以用4句话来概括:绿水青山是资源,环境容量是资源,环境污染是发展的结果,生态退化是不发展的结果。
    
     绿水青山是资源,是发展旅游业、提高群众生活水平的“硬件”之一。将绿水青山转为金山银山,需要可持续的生产方式。绿水青山就是金山银山,是对工业化、城镇化和农业现代化的传统发展模式的超越和扬弃,可以改变我国经济腿长、环境腿短状况。生态环境质量、有无排放指标等成为企业投资的考虑因素,本质是将生态环境看成生产要素。环境容量是资源,政府发放排污许可证的理论依据正是环境容量的稀缺性。
    
     环境污染是发展的结果。由于生产方式粗放、产业结构不合理、市场机制缺位,比价关系扭曲以及地方政府的发展冲动,一些地方环境污染相当严重。在增加供给的同时,忽略生态环境与资源供给的有限性,必然导致产能过剩。近年来,我国钢铁、水泥、建材、电解铝等产能利用率下降到70%以下,奢侈型浪费型消费部分带动了经济的粗放发展和经营的过度竞争。供给侧的粗放效应逐步放大形成路径依赖和技术锁定。当需求变化后,供给结构很难在短期内自行调整到位,产能过剩是必然结果,新兴产业也莫能例外。生态退化是不发展的结果可以表述为:(林子)越砍越穷—越穷越砍—越砍生态越退化,形成恶性循环。
    
     供给侧结构性改革给环境质量改善带来难得机遇
    
     总体上来看,供给侧结构性改革有利于环境质量改善。“三去一降一补”的生态环境影响可以概括为:去产能,有利于环境质量改善;降成本,需防止生产企业偷排和治污企业设备“晒太阳”;补短板,是环境质量改善的难得机遇。
    
     去产能,有利于环境质量改善。淘汰落后产能可以减少污染物排放,即使一般产能开工不足也会如此,经济下行是今年我国部分地区大气环境质量改善的重要原因。市场经济要求产能是过剩的;产能只有适当过剩,才能生产出足够产品以满足一旦出现的市场需求。对处于爬坡阶段的我国而言,产能过剩是相对于当期需求而言的;阶段性产能过剩在后一轮经济增长中可能并不过剩。于是,淘汰落后产能才是准确的政策内涵。
    
     降成本,从国家层面看,是降低物流成本和管理成本等。从企业角度看,生产企业偷排污染物可以降成本,企业的环保设施不运行也可以降成本。正是部分企业排污不达标,或偷排污染物加重了环境污染。这就为加强监督管理提出了要求,主管部门应当有所作为。改善环境质量必须加大对偷排行为的惩罚力度,解决“违法成本低、守法成本高”问题。
    
     环境“成本内在化”,会加大经济发展成本,产品价格也会升高,却是环保产业发展的难得机遇。换句话说,供给侧结构性改革释放出了环保产业的发展需求。无论是环境政策还是产业政策,归根到底是利益的重新调整:污染型企业应当依法支付污染治理费用,或委托环保企业代为治理污染,从而创造了第三方治污的市场需求。
    
     此外,也应避免政策实施“走样”形成“逆导向”。我国资源综合利用优惠政策产生了负面效应:一是变相激励企业“排污”。我国一些排污(主要是固废)企业要向利废企业收费,虽然符合马克思关于“固废规模化利用可以产生效益”的论述,却与国际通行的“排污付费”原则相悖。二是扭曲市场。如因为煤矸石发电可以入网且不参加调峰,前些年一些地方大力发展煤矸石电厂,发电煤耗明显高于平均水平。不仅扭曲了市场,也改变了企业投资策略,本来不愿投资的项目抢着做了。三是形成政策依赖。“跑部钱进”争取项目或资金,降低了创新动力,不利于产业结构调整和转型发展,需要在深化改革中加以完善。
    
     补短板,给环境质量改善带来了难得的机遇。生态环境是我国的最大短板,补齐生态环境短板是供给侧改革成功与否的标志。因为天蓝地绿水清是全面建成小康社会的指标,也是政府对人民的承诺。因此,应梳理思路,在经济高速发展时多用环境措施踩刹车,在经济下行时多还污染旧账,以最小的资源环境代价发展经济、以最小的经济成本保护生态环境。实行气、水、土等要素的环境管理,并从解决噪声、垃圾围城、城市水体黑臭等局部性环境问题,拓展到雾霾、酸雨、水体富营养化、海洋污染等流域性、区域性环境问题,再到气候变化等全球性环境问题。增加制度供给,形成以环境质量管理为主线,规划环评管理、排污许可证管理、监督执行的管理格局。以产业化治理为抓手,使结构减排、技术减排、工程减排和管理减排相协调。以社会化治理结构为改革方向,形成政府导向、企业主体、公众参与的长效机制,使青山常在、绿水长流,满足城乡居民对宜居环境的期待。
    
     在供给侧结构性改革中补生态环境短板

    
     坚持问题导向,让居民切实感受到环境治理成效、公平享受发展成果而不是承担治理污染的额外成本;坚持绩效导向,以资源消耗、环境损害和生态效益指标,评价结构优化、产业准入、淘汰落后及地方党委政府的环境绩效;政府市场两手发力,弥补生态环境的市场失灵,形成政府主导、企业治理、公众参与的社会治理结构,让群众有宜居环境和更多获得感。
    
     增加制度供应。环境绩效是制度安排的结果。党中央、国务院的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》,以及《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《环境保护法》、《大气污染防治法》等的出台或修订实施,环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等配套制度的相继实施,构建了生态文明建设的顶层设计图和路线图,迫切需要细化为施工图,并以制度形式固定下来。
    
     完善环境标准体系。与生态红线一起,作为新增产业准入、高能耗重污染产业淘汰的标尺,形成国家标准做“底线”、地方标准高于国家标准、企业标准高于地方标准的环境标准体系。国家环境标准应起淘汰落后的“切尾巴”作用,企业标准逐步起行业的领跑者作用,并不断升级为地方标准乃至国家标准。
    
     推进排污许可制度“一证到底”。企业为社会提供产品或服务,才能免费或有偿获得排污权(排污许可证由各级政府发放,不生产就没有排污权)。随着经济发展水平的提高,获得排污许可证的费用会增加。欠发达地区环境容量大,投入资金保护生态环境的能力弱。随着经济发展和城镇化推进,环境容量会成为稀缺资源。企业和公众的付费能力会提高。企业排放量小于排放许可额度的剩余部分可以出售,不足部分必须购买,从而产生了排污权交易市场。没有得到许可的排放是偷排,应当受到惩罚。
    
     推动战略环评和规划环评落地。从源头预防环境污染,强化约束力,做好生态空间的用途管制,着力解决无序开发、过度开发、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏和环境污染等问题。完善规划环评制度体系,深化环评制度改革,避免曾经出现过的既当运动员又当裁判员的角色混乱。加强事中事后监管,突出建设单位环保主体责任和属地环保部门监管责任。
    
     扩大生态产品供给。生态产品的生产者应当得到收益。完善对重点生态功能区的生态补偿政策,并通过中央和地方、地区间的财政转移支付来实现。对受益明确的地方,应按照谁受益谁补偿的原则,推动地区间的生态补偿。开展不同行业、河流上下游、流域之间的生态补偿试点,探索积累经验再行推广。只有让保护生态环境、提供生态产品的地区和个人不吃亏、有收益,我国的生态环境才能得到保护,生态环境质量也才能得到改善。
    
     培育第三方市场。我国城镇居民出于爱护身体的需要购买口罩、空气净化器,揭示了稀缺的清洁空气有价的道理。优化供给侧结构,不仅要去产能、做减法,还要做加法,大力发展节能环保产业、新能源可再生能源产业等战略性新兴产业,改变总供给与总需求不匹配的格局。引入绿色供应链管理理念,通过清洁生产和全生命周期评价,推进资源开发、产品生产、流通、消费乃至最终处置的各环节和全过程绿色化。推进环境税改革,确保治污企业收支平衡并略有盈余,这是第三方治污持续下去的前提。
    
     完善治理体系。政府应创造一个“公正公平公开”的市场环境。提高政府环境决策和管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平,保障公众享有基本环境服务。将突发事件、邻避运动、群众上访等的变化等纳入对环境保护主管部门的评价考核。兼顾简政放权与加强环境管理。健全环境信息公开制度,发挥公众参与和监督作用,让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变,形成节约资源、保护环境的社会风尚。
    
     强化责任追究。《环境保护法》规定了实行按日计罚制度,让违法排污者对“污染损失”进行补偿;对造成严重后果的责任人,还要依法追究刑事责任,使企业树立污染治理的主人翁意识,增强污染治理的责任感。牵住党委政府对环境质量负责这个“牛鼻子”,对领导干部实行离任审计和责任终身追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部,实行终身追究责任。不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂,再拍屁股走人,异地当官,从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。

     作者单位:国务院发展研究中心

     原标题:推动供给侧改革 改善环境质量
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